案 情 2022年6月，富通公司與某市土地出讓服務中心簽訂土地使用權公開交易成交確認書，確認富通公司通過公開掛牌競價的方式取得該市工業集中區“標準地”示范區內170畝物流倉儲用地的土地使用權。 在該市土地出讓服務中心履行交地手續后，為方便施工管理，富通公司于當年7月開始在地塊內修建圍墻。但在修建地塊西南角的圍墻時遭到寧達公司的阻撓，寧達公司阻撓的理由是：這部分約2畝的地塊在其原有《國有土地使用證》的宗地范圍內，雖然這部分的土地在2016年因土地盤整已被收回，且也不在其現持有的《國有土地使用證》宗地范圍內，但工業集中區管委會一直沒有解決土地盤整補償的歷史遺留問題，市土地出讓服務中心就將土地進行掛牌出讓，侵害了其權利。 隨后，寧達公司以此物流倉儲用地公開出讓行為違法為由，向市中級人民法院提起行政訴訟，起訴市自然資源局與市土地出讓服務中心，并將富通公司列為第三人，請求撤銷物流倉儲用地的出讓行為以及富通公司名下的不動產權證書；要求富通公司在訴訟結束前保持地上現狀，不得進行開發建設。 分 歧 在舊城改造、“標準地”盤整等需要將土地收回整合后重新出讓的工作中，各方對于收回國有土地使用權法律關系的理解差異，有可能導致爭議糾紛延續到后續的土地再出讓階段。 寧達公司認為：富通公司持有的物流倉儲用地的不動產權證書中，約有2畝土地與其原有《國有土地使用證》的宗地范圍重合，在土地盤整過程中，工業集中區管委會曾經承諾用置換方式對該公司被收回的土地進行補償，但一直沒有落實置換地塊，相關收回補償手續未完善就將土地出讓給富通公司，侵犯了其合法權益。 富通公司認為，其依法參與土地招拍掛公開出讓活動，足額繳納了土地出讓金，善意取得物流倉儲用地的土地使用權并辦理了不動產登記，應受法律保護。 市自然資源局認為，寧達公司原《國有土地使用證》已被注銷，部分土地已被收回，現持有的《國有土地使用證》宗地范圍與富通公司持有的物流倉儲用地不動產權證書宗地范圍，既不相鄰，也不重疊，且間隔了一條市政道路，寧達公司主張侵權理由并不成立。 工業集中區管委會認為，在推動工業集中區“標準地”示范區的土地盤整過程中，結合各地塊實際情況采用了土地置換、貨幣補償等多種方式推動工作，土地置換主要是針對被收回面積10畝以上的地塊。寧達公司的地塊被收回面積僅為6畝，并已采用貨幣補償方式進行了補償。其中4畝是市政道路修建需要收回，不適宜用土地置換方式進行補償。 分 析 土地置換不是法律規定的補償方式 根據《土地管理法》第五十八條的規定，為實施城市規劃進行舊城區改建以及其他公共利益需要，確需使用土地的，有關人民政府自然資源主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可收回國有土地使用權，并對土地使用權人應當給予適當補償。同時，根據《民法典》第三百五十八條的規定，建設用地使用權期限屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依據本法第二百四十三條的規定對該土地上的房屋以及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金。除此之外，并沒有其他收回國有土地使用權的細化補償安置規章。對于提前收回國有土地使用權，各地大多采用的是基于評估的貨幣補償方式。實踐中，雖然有部分地市結合當地實際，采用土地置換的方式解決征拆難以推動的現實問題，但需要強調的是，為實施規劃提前收回國有土地使用權具有強制處分性質，不具備可協商性，須嚴格按照法律規定實施，以此方式作為實物補償的特殊形式的，仍須通過地方性的法規細化明確，確保合理合規。 本案例中，工業集中區管委會對收回寧達公司土地已采用貨幣補償方式進行了補償，寧達公司仍期望通過協商將補償改為土地置換方式，并沒有法律依據也不會得到法院的支持。 對土地收回有異議與后續土地出讓無關 收回國有土地使用權與出讓國有土地使用權是兩個不同的行政行為。行政相對人對收回國有土地使用權的行政行為有異議的，應在法定起訴期限內對收回土地的行政行為提起行政訴訟，收回國有土地使用權之后的出讓行為與之前的行政行為無關。依據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第三十九條的規定，土地使用權因土地使用權出讓合同規定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。也就是說，在國有土地使用權被收回后，原權利人即喪失對相關土地的權利，無權干涉后續涉及該土地的行政行為。以收回階段的行政行為有瑕疵為由，要求撤銷后續出讓行政行為的訴求，沒有法律依據。 本案例中，寧達公司對工業集中區管委會收回國有土地使用權的補償方式有異議，應針對收回的具體行政行為提出，轉而要求撤銷后續出讓行政行為，這并不能解決其調整補償方式的訴求。 原權利人不是后續土地出讓利害關系人 依據《行政訴訟法》第二十五條的規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條的規定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。上述條款明確，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，才有權就具體行政行為提起行政訴訟。也就是說，與被訴行政行為有利害關系，是行政訴訟原告主體資格的法定條件，且起訴人應當提供證據，初步證明其與被訴行政行為有利害關系；不能證明與被訴行政行為有利害關系的，不具有原告主體資格。國有土地使用權因收回土地而終止后，原土地權利人與被收回土地的后續行政行為不再有法律上的利害關系，不具有對此提起行政訴訟的原告資格。 本案例中，寧達公司既不是物流倉儲用地招拍掛公開出讓活動的行政行為相對人，也不是利害關系人，其不具備針對該出讓行為提起行政訴訟的主體資格。市中級人民法院經審查后認為，兩公司名下的土地既不相鄰，也不重疊，寧達公司的訴訟請求缺乏事實根據和法律依據，判決駁回了寧達公司的起訴。 為助力項目能更快落地建設，部分地市在大力推進“標準地”改革工作，以確保企業拿地時水、電、路等“七通一平”，實現拿地即開工。在“標準地”示范區的建設中，會對地塊進行整合以提高土地利用效率，這個過程中需要組織收回土地，并按新的規劃重新出讓。需要提醒的是，涉及被收回土地的原權利人對收回國有土地使用權的行政行為有異議的，應在土地收回階段及時提出，爭議無法解決的可在法定期限內通過行政復議、行政訴訟等方式主張自己的權利。當土地收回后，原權利人與重新出讓行為不具有利害關系，此時再要求限制或撤銷政府部門對被收回土地的后續行政行為的，既沒有法律依據也不會得到人民法院的支持。自然資源主管部門在組織相關工作時，應注意完善每個階段的行政程序，對行政相對人的訴求及疑惑及時予以答復，盡可能將矛盾化解在初始。
來源：i自然全媒體
