新《土地管理法實施條例》
第五十一條違反《土地管理法》第三十七條的規定，非法占用永久基本農田發展林果業或者挖塘養魚的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費2倍以上5倍以下的罰款；破壞種植條件的，依照《土地管理法》第七十五條的規定處罰。
釋義：本條是關于違法占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚應當承擔的法律責任的規定。
01
關于禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚
《土地管理法》第三十七條第三款明確規定：禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。但《土地管理法》“法律責任”一章中并沒有規定違法者應當承擔的法律后果，主要原因是1998年修訂《土地管理法》時，只把禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚作為一條倡導性措施認為占用基本農田發展林果業和挖塘養魚并不破壞耕地的耕作層，跟建設占用基本農田相比，危害性小很多，所以在“法律責任”一章中特意不規定法律責任。隨著1998年《土地管理法》的實施，地方普遍反映由于《土地管理法》沒有對占用基本農田發展林果業和挖塘養魚追究法律責任的規定，致使這一倡導性措施形同虛設，不利于永久基本農出的保護，建議完善相關的法律責任制度，明確違反《土地管理法》規定占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚應當承擔的法律責任。考慮到完善世界上最嚴格的耕地保護制度是本次《土地管理法實施條例》修訂的核心要義，在控制耕地“非農化”的同時，要控制耕地“非糧化”，本條專門增加對違法占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚應當承擔的法律責任規定。
耕地是糧食生產的重要基礎，解決好十四億人口的吃飯問題，必須守住耕地這個根基。黨中央、國務院高度重視耕地保護，習近平總書記多次作出重要指示批示。2020年，國務院辦公廳先后下發《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》和《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》，提出了防止耕地“非農化”和“非糧化”的政策措施，主要包括：
一是嚴禁違規占用耕地綠化造林。禁止占用永久基本農田種植苗木草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物。違規占用耕地及永久基本農田造林的，不予核實造林面積，不享受財政資金補助政策。退耕還林還草要嚴格控制在國家批準的規模和范圍內。正在違規占用耕地綠化造林的要立即停止。
二是嚴禁超標準建設綠色通道。道路沿線是耕地的，兩側用地范圍以外綠化帶寬度不得超過五米，其中縣、鄉道路不得超過三米。不得違規在河渠兩側、水庫周邊占用耕地及永久基本農田超標準建設綠色通道。今后新增的綠色通道，確需占用永久基本農田的，應履行永久基本農田占用報批手續。禁止以城鄉綠化建設等名義違法違規占用耕地。
三是嚴禁違規占用耕地挖湖造景。禁止以河流、濕地、湖泊治理為名，擅自占用耕地及永久基本農田挖田造湖、挖湖造景。不準在城市建設中違規占用耕地建設人造濕地公園、人造水利景觀。
四是嚴禁占用永久基本農田擴大自然保護地。目前已劃入自然保護地核心保護區內的永久基本農田要納入生態退耕，有序退出。自然保護地以外的永久基本農田和集中連片耕地，不得劃入生態保護紅線。
五是明確耕地利用優先序。嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地。永久基本農田是依法劃定的優質耕地，要重點用于發展糧食生產，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。一般耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。耕地在優先滿足糧食和食用農產品生產基礎上，適度用于非食用農產品生產。
六是嚴禁占用永久基本農田種樹挖塘。利用永久基本農田發展稻漁稻蝦、稻蟹等綜合立體種養，應當以不破壞永久基本農田為前提，溝坑占比要符合《稻漁綜合種養技術規范通則》標準。
02
關于占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚應當承擔的法律責任
根據本條規定，違反《土地管理法》第三十七條的規定，非法占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正；逾期不改正的，處以罰款的行政處罰。責令限期改正，是《行政處罰法》對行政機關發現違法行為實施行政處罰的基本要求。《行政處罰法》第二十八條規定，行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。實踐中，實施責令限期改正主要是用以防止以后發生違法行為，其制度面向是朝后的，而非懲罰過去的違法行為。只有在違法者逾期不改正時，縣級以上人民政府自然資源主管部門才可以予以罰款的行政處罰。為了規范縣級以上人民政府自然資源主管部門的自由裁量權，防止行政處罰畸輕畸重，本條對罰款的數額作了上下限的規定，即按照占用面積處耕地開墾費二倍以上五倍以下的罰款。耕地開墾費的標準，由各省、自治區、直轄市規定。在《土地管理法實施條例》起草過程中，對于違法占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚設定法律責任，是否要將破壞耕地種植條件作為處罰的標準，有較大的爭議。一種觀點認為，在對占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚設定法律責任時，應當將“致使耕地種植條件遭到破壞的”作為追究法律責任的前提條件，換句話說就是如果占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚沒有破壞耕地種植條件的，可以不追究法律責任：還有一種觀點認為，只要占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚，無論是否破壞耕地種植條件，都要追究法律責任。為了體現建立和實施世界上最嚴格的耕地保護制度的要求《土地管理法實施條例》最后采取了第二種意見，即只要占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚的，就可以追究法律責任。如果致使耕地的種植條件遭到破壞的，還要依照《土地管理法》第七十五條的規定追究法律責任。《土地管理法》第七十五條是關于破壞耕地應當追究的法律責任的規定，即違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農業農村主管部門等按照職責責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
本文選自新《土地管理法實施條例》釋義魏莉華著
