國土空間規劃督察，是機構改革后中央賦予國家自然資源督察機構的新職責，也是自然資源督察機構的一項新工作。國土空間規劃督察督什么、怎么督、怎樣把握督察中的一些重大問題等，是開展國土空間規劃督察無法回避的問題。
聚焦市縣國土空間規劃實施情況開展督察
中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）指出，國土空間規劃具有法定效力，要求先規劃、后實施，管控邊界和約束性指標要落地；對規劃的調整和修改有嚴格限制，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更，對違反規劃的行為要嚴肅查處。市縣國土空間規劃和鄉鎮國土空間規劃是規劃實施的“最后一公里”。開展國土空間規劃督察，應以市縣國土空間規劃的實施為重點，圍繞規劃編制報批、規劃調整、國土空間基礎信息平臺建設、監管責任落實等方面開展督察。
市縣級國土空間規劃編制報批情況。一是落實“四統一”情況。核查地方政府是否堅持“多規合一”，是否在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃；《若干意見》印發后，是否還存在新編和報批主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市（鎮）總體規劃、海洋功能區劃等情況；市縣級國土空間規劃編制過程中，是否嚴格落實“四統一”關于底圖、標準、平臺等相關要求；各地在市縣國土空間規劃現狀基數歸并、細化、轉換過程中，是否嚴格執行有關標準和規范，是否存在通過基數轉換擅自將違法違規用地、用海合法化，是否存在不按照規劃現狀基數分類轉換規則進行主觀故意弄虛作假等問題。二是統籌劃定落實“三區三線”情況。按照“堅持底線思維，以國土空間規劃為依據，把耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線”的要求，核查地方劃定的“三區三線”是否存在交叉、重疊沖突等問題；永久基本農田劃定是否保質保量，對已劃定永久基本農田中存在的劃定不實、違法占用、嚴重污染等問題是否進行全面梳理整改；是否依據永久基本農田保護任務，在長期穩定利用耕地中，按照質量優先要求，將高標準農田、集中連片優質耕地、土地綜合整治新增加耕地等調整補足為永久基本農田；是否優先將具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等生態功能重要區域以及生態極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區域劃入生態保護紅線。三是與上位規劃、詳細規劃、相關專項規劃的協同銜接情況。核查市縣級國土空間規劃是否與上位規劃相銜接，是否存在突破上位規劃約束性指標和剛性管控要求的情況；市縣以下編制的詳細規劃是否與市縣級國土空間規劃有效銜接，是否按照規定程序編制和報批詳細規劃，是否存在越權批準、下放審批權限、不按相關規程標準編制報批等問題；相關專項規劃是否相互協同，是否以總體規劃為依據，是否與詳細規劃做好銜接。
規劃調整審批情況。一是核查規劃調整的頻率。地方是否存在剛批準規劃就修改、頻繁修改規劃等問題，可結合地方政府換屆、招商引資等情況分析頻繁修改規劃背后的原因。二是核查違規批準規劃調整情況。核查是否存在突破各類管控邊界、約束性指標批準規劃等問題；因國家重大戰略調整、重大項目建設或行政區劃調整等確需修改規劃的，是否先經規劃審批機關同意，并按法定程序進行修改；是否存在未經批準擅自開展規劃調整問題。三是核查是否按照法定程序調整規劃。是否進行深入研究、征求利害關系人意見并組織專家論證，是否實行集體決策；是否存在以城市設計、工程設計或建設方案等非法定方式擅自修改規劃、違規變更規劃條件等問題。
國土空間基礎信息平臺建設情況。一是“一張底圖”落實情況。核查地方是否以第三次全國國土調查成果為基礎，整合規劃編制所需的空間關聯現狀數據和信息，形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通的“一張底圖”；編制國土空間規劃及劃定“三區三線”、自然保護地和歷史文化保護范圍等內容是否與“一張底圖”相對應。二是國土空間基礎信息平臺建設情況。核查地方是否按照要求，結合各級各類國土空間規劃編制同步完成縣級以上國土空間基礎信息平臺建設，是否落實對未完成平臺和系統建設市縣不得先行報批國土空間規劃的要求。三是各類空間規劃成果匯交及更新情況。核查市縣級國土空間規劃成果是否及時向本級平臺入庫和向國家級平臺匯交，經審批的詳細規劃和相關專項規劃成果是否按規定程序向國家級平臺匯交，規劃調整和修改后是否及時完成數據庫更新和數據匯交并實現“一張圖”動態更新，是否建立規劃編制、審批、修改和實施監督全程留痕制度，是否實現管理行為全過程可回溯、可查詢。
監管責任落實情況。《若干意見》要求，對省級政府及相關部門履行監管責任情況開展監督檢查。按照“誰審批、誰監管”的原則，核實省級政府是否按照規定，除需報國務院審批的城市國土空間規劃外，對其他市縣及鄉鎮國土空間規劃，根據當地實際提出規劃編制審批的內容和程序要求；是否落實有關要求，除需要報國務院審批的城市國土空間規劃外，對其他市縣及鄉鎮級國土空間規劃，省級相關部門是否根據本地實際，制定編制審查要點并監督落實；核查省級政府是否組織相關部門對下級國土空間規劃中各類管控邊界、約束性指標等管控要求的落實情況進行監督檢查。
開展國土空間規劃督察涉及的幾個問題
關于國土空間規劃的唯一性。堅持國土空間規劃的唯一性，是開展國土空間規劃督察必須把握的原則和前提。通過督察，督促地方以第三次全國國土調查成果為統一底圖，整合各類規劃，建立統一的國土空間規劃體系，堅決避免以往出現的各類空間功能交叉重疊“打架”問題，確保國土空間規劃的唯一性。在新的國土空間規劃尚未編制完成、正式實施前，國家明確了過渡期間有關問題的銜接，要求原經依法批準的土地利用規劃、城鄉規劃區劃繼續執行，作為建設項目用地審查的規劃依據；超出原規劃范圍的建設項目，應銜接“三區三線”等國土空間規劃管控要求，采取預支規劃規模的方式保障用地。《若干意見》特別強調，實施國土空間規劃后，各地不得在國土空間規劃體系外另設其他空間規劃。國土空間規劃督察，首先要核實各類專項規劃融入國土空間規劃的情況，特別是在國土空間規劃實施后，地方是否仍在執行原規劃，是否做到以國土空間規劃協調各類專項規劃的空間利用需求和矛盾沖突。在國土空間規劃實施初期，督察地方政府堅持國土空間規劃的唯一性尤其重要，這將為以后有效推進國土空間規劃的實施打下基礎。
關于國土空間規劃調整的法定性。規劃調整是否符合法定程序和要求，是國土空間規劃督察關注的重點。“三區三線”劃定并經批準后，未來一段時期內各類開發建設活動必須嚴格落實相關管控要求。以往各類規劃的嚴肅性不夠，其中突出問題就是規劃調整隨意性大，一屆政府一屆規劃、“規劃跟著項目走”等現象較為普遍，嚴重削弱了規劃的權威性。解決這一問題的關鍵是要堅持“先規劃后建設”。國土空間規劃實施后，涉及空間布局調整、范圍變更等，要嚴格按照法定程序報批，落實用途管制要求。包括兩個方面：一是依法批準。《若干意見》要求，因國家重大戰略調整、重大項目建設或行政區劃調整等確實需要修改規劃的，須先經規劃審批機關同意后，方可按法定程序進行修改。二是及時更新“一張圖”數據庫。規劃調整并經批準后，應及時完成數據庫更新和數據匯交，實現國土空間規劃“一張圖”的動態更新。規劃審批機關要加強對入庫數據質量的審核，確保規劃調整數據真實性、準確性。
關于先行試點、邊督察邊總結邊完善的問題。開展國土空間規劃督察，無現成的經驗和做法可供參考，其督察思路、方法路徑等需要在實踐中不斷探索總結。在準確把握中央關于國土空間規劃新要求特別是新政策規定和充分調研基礎上，宜以省級為單元，結合當地經濟社會發展水平、資源稟賦、用途管制要求等方面情況，選擇一個或幾個市縣開展督察試點。堅持問題導向，對照中央精神及自然資源部有關要求，核實清楚國土空間規劃實施中存在的主要問題，有針對性地提出督察意見。根據督察試點情況，及時總結提煉，形成規劃督察制度性成果，并利用督察機構集中研討、整訓等機會加強交流，促進規劃督察進一步完善。
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