根據《土地管理法》相關規定，任何單位和個人使用土地，都必須按照批準的用途使用，如果需要改變土地用途，必須重新申請并得到批準。未經相關行政機關批準而改變土地用途的，屬于違法使用土地。改變之前的地類簡稱前地類。在認定前地類時，以國土部門出具的現狀地類和規劃地類中的哪一個作為依據？土地利用現狀圖顯示的現狀地類與現場事實不符時以哪一個作為依據？都是實務中會遇到的問題。
以個案為例，某自然資源局查處一起違法占地建設汽車考練場案。該考練場的土地利用現狀圖顯示地類為耕地，而規劃地類為建設用地。在查處過程中，執法人員對該考練場違法占地的前地類的認定產生了分歧：一種觀點認為應當以土地利用現狀為標準來認定違法占地的前地類，所以該占地行為構成非法占用農用地罪；另一種觀點認為應當以規劃地類為標準來認定違法占地的前地類，則該占地行為便不構成非法占用農用地罪。兩種觀點所產生的法律后果截然不同。
筆者認為，此類案件判定違法占地前地類的依據應該是土地的現狀地類。
首先，應當厘清現狀地類（用途）與規劃地類（用途）的區別。現狀地類（用途）一般是指土地現時用途，國家標準《土地利用現狀分類》（GB/T21010－2017）就是基于土地利用現狀而進行的地類劃分標準，將土地利用現狀地類劃分為12個一級類、57個二級類。其中一級地類包括耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他用地等12個。規劃地類一般是指在規劃期內國土空間規劃確定的土地用途，可能和現狀地類一致，也可能和現狀地類不一致，比如現狀地類是耕地而規劃地類是建設用地，說明現狀地類是耕地，但規劃期內辦理農轉用審批手續后可以作為建設用地使用。規劃地類（用途）往往用于判斷土地的開發價值，即規劃期內可以建什么，或者判斷開發活動是否符合規劃等。
其次，從法律依據的角度來講，現狀地類作為認定非法占用農用地罪中違法占地的地類性質的標準，有充足的法律依據。
《土地管理法》第七十七條規定，“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。這里的“違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地”中的農用地，就是指現狀的農用地。因為從《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的立法表述來看，無論是《土地管理法》第六十條“農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的”、第六十五條“在土地利用總體規劃制定前已建的不符合土地利用總體規劃確定的用途的建筑物、構筑物，不得重建、擴建”、第七十九條“無權批準征收、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權限非法占用土地的、不按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地的”等可以看出，在描述規劃用途時，都會加上類似“土地利用總體規劃確定的”等限定詞，而無此限定詞的，應該是指現狀地類。
2014年9月，國土資源部發布的《國土資源違法行為查處工作規程》（簡稱《查處規程》）規定了違法用地占用地類的認定標準，該規程規定判定違法用地占用地類，應當將違法用地的界址范圍或者勘測定界坐標數據套合到違法用地行為發生上一年度土地利用現狀圖或者土地利用現狀數據庫上，對照標示的現狀地類進行判定。簡言之，國土資源部規定違法用地占用地類的認定標準為該土地的現狀地類。《查處規程》又規定了兩種特殊情形的地類認定標準：土地調查成果與審批或登記文件不一致時，應以后者為準；違法用地發生時，該用地已經批準由農用地轉為建設用地的，應當按照建設用地判定。司法實踐中，即使違法行為發生在先、農用地批轉為建設用地在后，按照從輕原則，也應按建設用地判定。
再次，從非法占用農用地罪所保護的法益角度來說，現狀地類作為認定非法占用農用地罪中違法占地的地類性質的標準，更加符合非法占用農用地罪所保護的法益。非法占用農用地罪所保護的法益是農用地的自我凈化以及自然產出能力，即對耕地等農用地乃至生態利益的保護。而規劃地類作為土地的一種社會性質，其反映的是國家對農用地的管理秩序。以個案為例，王某承包了某區挖河工程項目，為了減少施工成本、增加利潤，經過王某的策劃、指揮，將挖出的泥漿、土方傾倒在該區某城郊社區所屬的耕地上。雖經社區干部反復勸阻，但王某仍繼續傾倒泥漿、土方。經鑒定，該非法占用土地的行為已經造成284畝耕地種植條件嚴重毀壞、無法復耕。經過調查發現，省自然資源廳已經批準包括該非法占用耕地在內的農用地于前段時日被轉為建設用地。該案件中，王某帶領的施工隊明知該土地為耕地，在未經土地管理機關審核，并報經人民政府批準的情況下，擅自占用耕地并造成種植條件嚴重毀壞，符合非法占用農用地罪的構成要件。如果該耕地被批準轉為建設用地，則前地類應認定為建設用地，其行為不構成犯罪；如果該土地被規劃為建設用地，此種情形下只能說其非法占用農用地行為的社會危害性有所減弱，并不是完全沒有，所以也并不影響該行為構成犯罪。被規劃為建設用地，存在建筑房屋等設施的可能性，但同時在將來也存在繼續作為農用地使用的可能性。規劃地類對于刑事責任的認定，并不是毫無用處，規劃地類雖然不影響定罪，但是可以影響量刑。（2018）魯0811刑初837號吳莊村村民委員會、黃某非法占用農用地案，法院認定被告單位雖然違反《土地管理法》的規定非法占用耕地進行建設，但根據濟寧市國土資源局出具的土地利用總體規劃圖、土地利用現狀圖及鑒定意見表明，被占用的耕地124.7畝在后期均已經規劃為公路用地及建設用地。另外濟寧市任城區南張辦事處根據濟寧市城市規劃，已經向濟寧市任城區人民政府請示對被告單位所建設的“吳莊村集體經濟創業園”整體拆遷，對該破壞的耕地沒有進行修復的必要性，以此為據法院做出酌情從輕處罰的決定。
最后，在非法占用農用地罪的犯罪形態角度，筆者認為其屬于典型的狀態犯。所謂狀態犯，是指犯罪行為已經完成，達到了既遂的標準，但是其犯罪行為所造成的不法狀態仍然繼續存在。例如盜竊罪，盜竊行為實施完畢后，非法占有他人財物的不法狀態仍然繼續存在，此時行為已經終了。非法占用農用地罪亦是如此，行為人的行為造成耕地、林地、草地等農用地的大量毀壞之后，行為就已經結束，犯罪便既遂，但是非法占地行為所造成的毀壞狀態卻仍在繼續。這種造成農用地毀壞的不法狀態的繼續存在，不屬于犯罪構成要件，即行為人在改變了現狀地類用途的同一時刻，便構成非法占用農用地罪，并不因為這塊土地未來會發生什么改變而影響定罪。
司法實踐中，當現狀調查圖斑與現場事實不符時，吉林省國土資源廳允許通過三級簽字確認的方式糾正二調現狀調查圖斑的偏差。2011年吉林省國土資源廳發布的《吉林省國土資源廳關于二次調查成果與事實不符如何處理的意見》（吉國土資籍發〔2011〕18號）第二條規定：二次調查現狀表現為非耕地,但事實為耕地的，應當由被征(占)地農民或者集體經濟組織提出,經村民委員會證明，鄉級人民政府審核、確認，可以按耕地認定地類。三調完成（2019年）后，自然資源部辦公廳發布了《關于以“三調”成果為基礎做好建設用地審查報批地類認定的通知》，規定了地類的認定標準，即地類以“三調”為基礎的最新年度國土變更調查現狀地類為準。如果三調調查成果與現場事實不符，由縣、區自然資源局向自然資源部舉證來申請變更三調調查成果。在自然資源部變更三調調查成果之前，以三調調查成果為準。筆者注意到由于草原、林地的登記實務已由林草局轉至自然資源局，草原、林地的地類也應按照此標準判定。
規劃地類在行政處罰方面，也有運用的場合：未經批準，非法占用土地進行建設的，根據《土地管理法》第七十七條的規定，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地、可以并處罰款。對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施；對違反土地利用總體規劃的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀。這說明，規劃地類決定了對非法建筑的處罰種類是拆除還是沒收。
在判定違法用地是否符合土地利用總體規劃時，原則上以鄉（鎮）土地利用總體規劃為依據。如果鄉（鎮）土地利用總體規劃與市（縣）土地利用總體規劃不銜接的，應當以市（縣）土地利用總體規劃為準。當違法用地屬于城鄉建設用地的，應當區分情況判定是否符合土地利用總體規劃：用地位于允許建設區的，判定為符合土地利用總體規劃；用地位于有條件建設區、不突破城鄉建設用地總規模的，判定為符合土地利用總體規劃；用地位于禁止建設區和限制建設區的，判定為不符合土地利用總體規劃。
綜上，筆者認為，土地的現狀地類與規劃地類各有各的“用武之地”，現狀地類是土地的基礎形態，規劃地類是土地的未來形態。土地現狀地類與規劃地類不一致時，應當以現狀地類作為定罪依據。規劃地類作為輔助參考，可以影響量刑幅度。土地的現狀調查成果與現場事實不符時，可以通過法定途徑申請變更。變更不成時，判定現狀地類以法定土地調查成果為準。
來源：大成長春辦公室
