原 文
第三十六條 依法取得的宅基地和宅基地上的農村村民住宅及其附屬設施受法律保護。 禁止違背農村村民意愿強制流轉宅基地，禁止違法收回農村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件，禁止強迫農村村民搬遷退出宅基地。 釋義 ：本條是關于農村宅基地四禁止的規定。 本條第一款重申，依法取得的宅基地和宅基地上的農村村民住宅及其他附屬設施受法律保護。《憲法》第十條明確規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《土地管理法》第九條也明確規定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”雖然《憲法》和《土地管理法》都規定宅基地屬于集體所有，但宅基地使用權屬于農村村民。《民法典》物權編在用益物權分編中專門有“宅基地使用權”一章，用四個條文對宅基地使用權作出規定。其中第三百六十二條明確規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”宅基地使用權，反映著農村村民在集體土地上建造并保有住宅的土地利用關系。宅基地使用權在體系定位上系屬“用益物權”，“用益”即“使用和收益”，反映著用益物權的兩大權能。其中，使用權能，是指按照物的性能和用途，對其加以利用，以滿足生產和生活的需要：收益權能，是指收取標的物所產生的經濟利益，包括天然擎息和法定息。當然，并非所有的用益物權都具有收益權能，《民法典》第三百六十二條規定的宅基地使用權的內涵僅包括占有和使用，沒有收益權。這是因為在我國，宅基地使用權具有保障農民基本居住需求和維護農村社會穩定的特定制度功能。宅基地制度不僅關系廣大農村村民的基本民事權利，而且與農村土地利用的管制緊密相連，體現著特定的政策目標。 宅基地的合法權益不僅包括宅基地使用權，還包括宅基地上的農村村民住宅及其附屬設施的所有權。也就是說，農村村民對其在宅基地上建的農房和圍墻、院壩等附屬設施具有所有權，任何單位或者個人不得侵犯。 根據本條第二款的規定，對農村宅基地，明確禁止四種行為，即違背農村農民意愿強制流轉宅基地、違法收回農村村民依法取得的宅基地、以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件、強迫農村村民搬遷退出宅基地，這是針對一些地方在推進“合村并居”過程中出現的侵犯農民合法權益的情形所作的規定，旨在保護宅基地用益物權，維護農村和諧穩定。 關于宅基地流轉，現行法律和政策是有明確規定的。一是宅基地所有權屬于農民集體。二是“一戶一宅”，宅基地不得單獨轉讓。農村村民可以出賣、出租和贈與住宅，但在出賣、出租、贈與住房后即失去重新申請獲得宅基地的權利。按照“房地一體”的原則，農房流轉后其宅基地使用權隨著房屋流轉而發生流轉。所以，按照“房地一體”原則流轉宅基地是被允許的。三是禁止城鎮居民到農村購買宅基地和農村住房。1999年《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》明確要求：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”2004年10月，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》重申：“禁止擅自通過‘村改居’等方式將農民集體所有土地轉為國有土地。禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設”對于農村村民之間是否可以相互轉讓住房和宅基地，法律和政策都沒有明確，根據物權理論，所有權和使用權是可以分離的，任何人都可以在法律法規沒有禁止的情況下，通過租賃、承包、入股等方式實現對他物的占有、使用、收益等權利。 隨著工業化和城鎮化的加速，大量農民進入城鎮謀求生計。造成了大量宅基地被閑置甚至“空心村”現象。一方面，宅基地使用權不能流轉使農民無法分享到土地收益，宅基地的資產和資本價值不能顯化，不能為進入城鎮謀生的農民提供安身立命的經濟來源：另一方面，大量宅基地被閑置與城鎮建設用地緊張的現狀形成強烈對比，城鄉用地未得到合理配置。2013年，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“賦予農民更多財產權利”和“改革完善農村宅基地制度的改革目標。許多省份也進行了積極探索。 在農村“三塊地”改革試點中，江西省余江縣圍繞宅基地流轉制度改革進行了試點，主要內容有：一是宅基地有償使用制度。村民原始取得宅基地實行擇位競價，對歷史原因形成“一宅超標”和“一戶多宅”的，根據其超標面積實行階梯式計費；非本集體經濟組織成員通過繼承等方式占有和使用宅基地的，按不同標準收費；堅持“取之于民、用之于民”，宅基地有償使用費主要用于舊村改造、宅基地退出補償、村莊基礎設施建設、公共設施建設、公益事業建設及誤工人員的誤工補貼等。二是宅基地自愿退出制度。退出分無償、有償和享受政府相關優惠政策三種方式。三是宅基地流轉制度。宅基地可采取轉讓、出租等方式流轉，受讓人、承租人應為本集體經濟組織內部成員，轉讓方流轉宅基地后必須在農村或城鎮仍有合法住所，流轉后不得再申請宅基地。四是流轉收益分配。房屋收益歸產權人所有，宅基地收益在農村集體經濟組織和原宅基地使用人之間進行合理分配，前者分配原則上不得低于同期分配宅基地交納的最低價款宅基地出租租金的20%上交農村集體經濟組織。 九億農民的安居樂業是農村和諧穩定的前提。寶基地使用權基于農村集體經濟組織成員身份而取得，“一戶一宅、無償取得”具有強烈的社會保障性和福利性，宅基地制度發揮著農民居住保障的作用，是我國農村保障體系的重要組成部分。在農民收入較低且農村保障體系尚未十分健全的現階段，宅基地的生活保障功能仍應是改革的基本考量。所以宅基地流轉必須堅持農民自愿，禁止違背農村村民意愿強制流轉宅基地。 農村村民依法取得的宅基地，是農民的物權，受法律保護，任何單位或者個人不得侵犯。根據《土地管理法》第六十六條的規定：“有下列情形之一的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權：（一）為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的：（二）不按照批準的用途使用土地的：（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。”為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設而收回農民集體所有土地的，對土地使用權人應當給予適當補償。根據這一規定，農村村民的宅基地只有在這三種法定事由下才可以被收回。農村村民的宅基地在鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設需要使用的情形下可以被收回，類似于國家為了公共利益的需要可以對集體所有的土地實行征收。集體所有制作為一種公有制，具有公共管理職能和政治性是毋庸置疑的，因此理應有其自身的利益存在。這種利益雖非屬于社會的，但也不是個體的，而是集體內部不特定集體成員的。在特定的集體內部，集體利益區別于成員的個人利益，是全體成員人人有份但又不具體分割農民集體土地所有權的權能給個人的整體利益，因而是一種公有利益。在美麗鄉村建設中，加強鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設是有利于農村集體經濟組織的集體利益的，收回宅基地是法定事由，但要給予宅基地使用權人適當的補償。 此外，當農村村民不按照批準的用途使用土地時，宅基地也可以被收回。宅基地的用途是建造住宅及其附屬設施。宅基地使用權是一種帶有社會福利性質的權利，無償取得、無償使用，在社會保障薄弱的農村用于保障農民的居住，因而宅基地的根本用途是建造住房。“不按照批準的用途使用土地的”，一般是指“不按照政府批準文件上明確規定的用途使用土地，或者不按照上級政府批準執行的土地利用總體規劃確定的用途使用土地”，也包括在宅基地上興辦企業、建造商品房等違背宅基地使用權目的及功能的嚴重違法行為。因撤銷、遷移等而停止使用土地的，“撤銷”主要是就用地單位而言，不適用于以戶為單位的宅基地，就“遷移”而言應當是指農戶全家將戶口遷出本集體一定時間，有的地方規定是二十年原住宅未被轉讓、繼承的屬于收回的事由。除因符合法定收回事由可以收回宅基地的情形外，禁止違法收回農村村民依法取得的宅基地。 針對一些地方在宅基地改革中將退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件，中央多個文件反復重申，不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件，要切實維護好進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。農民進城落戶之集體土地權利退出，經歷了由土地承包經營權“一權”退出，到土地承包經營權和宅基地使用權“兩權”退出，再到集體土地“三權”退出的發展；而且呈現了由強制退出向自愿退出，由無償退出向有償退出的演進。 進城落戶農民的宅基地使用權是其在進城落戶以前依據集體成員身份而獲得的農村土地使用權，并在進城落戶后，仍然由其依法繼續享有的財產權利。探索進城落戶農民宅基地權益實現的激勵機制，應當遵循下列基本要求：一是堅持以維護好進城落戶農民的宅基地使用權益為出發點和歸宿，不得以損害進城落戶農民合法權益作為改革的代價。二是強調進城落戶農民的自愿性，不得強制要求進城落戶農民有償退出宅基地，確保農民在自愿基礎上，對宅基地使用權實現的充分預見性。三是探索引入多樣化的進城落戶農民宅基地使用權實現方式，通過財政、金融及其他相關手段的綜合運用，增強進城落戶農民選擇不同實現方式所產生的不同吸引力。 搬遷退出宅基地主要是指一些地方在“合村并居”過程中強迫農民退出原有的宅基地，集中上樓居住。“合村并居”作為新農村建設的一種嘗試，是通過建立農村社區的方式，逐步替代原有的自然村設置。通過將散居的農民進行集中安置，可以實現農村土地的大范圍連接，為農業生產的規模化創造前提。同時，剩余下來的勞動力可以投入到農村產業化的進程中，為農村經營的多樣化創造條件。 “合村并居”應注意以下方面： 一是“合村并居”要尊重農民意愿，不可強推硬上，堅持以人民為中心，要貫穿在我們工作的方方面面。“合村并居”不僅關乎鄉村建設，更涉及農民切身利益。對拆遷補償夠不夠買新房，搬入新居便不便于干農活，離開故土能不能放得下，農民自己最有發言權。開展“合村并居”工作，要堅持村民主體地位，堅持群眾自愿、因地制宜，在拆遷補償、安置區選址、安置住宅戶型確定等關鍵環節，充分依靠群眾、發動群眾、相信群眾，尊重民意、落實民意。拆不拆、搬不搬、建不建，由農民群眾說了算，不可強迫命令，更不能違法違規、傷農害農。 二是“合村并居”要圍繞農民利益，不可另有所圖。全心全意為人民服務，是我們一切工作的總原則。“合村并居”工作，小到改善農民生活大到助推鄉村振興，核心都是圍繞農民利益，而非政府政績，更不可是政府利益。通過“合村并居”，提高農村建設用地使用效率，將復墾新增的耕地用于發展現代農業，將預留用地用于發展生態旅游業等，拓寬農民持續增收渠道，帶動農業農村發展，是這項工作的根本。切不可利用土地增減掛鉤政策，增加地方財政收入，把“合村并居”變成政績工程、賺錢項目。 三是“合村并居”要科學穩妥推進，不可快進冒上。鄉村振興是一項系統工程，不可一蹴而就。要充分認識鄉村振興工作的艱巨性、復雜性,長期性，了解地區差異，理解民生關切，考慮現實困難，做最科學的論證，定最合理的方案，用最穩妥的方式，達最利民的效果。切不可一哄而上，一味求快，只考慮拆遷速度，不考慮財力支撐，導致安置不到位，農民住窩棚，壞了形象，傷了民心。 隨著經濟社會發展，一些村落會集聚更多人口，一些自然村落會逐步消亡，這符合村莊演進發展規律。關鍵是要做到規劃先行，對哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大，都要經過科學論證，不要頭腦發熱，不顧農民意愿，強行撤并村莊，趕農民上樓。本條規定的四個禁止，為鄉村振興中農村村民合法權益的保護提供了法律武器。
