作者：孫兆海蘇令瑩
當下，農村每家每戶分散耕種越來越不利于機械化耕作，種地成本不斷走高。同時，農村勞動力逐漸向城市尋找發展機會，農村拋荒地、撂荒地增多。隨著鄉村振興戰略的推進，需要合理有序開展土地流轉，實行規模化經營。本文探討了山東省泗水縣的農村土地流轉問題，并提出對策建議。
一、泗水縣農村土地流轉現狀
泗水縣位于山東省中南部，總面積1118平方公里，其中家庭承包經營耕地面積68.9萬畝，農村常住人口28.64萬人，是典型的農業大縣。泗水縣農村人口中，近8萬人常年在外務工，留村勞動力嚴重不足，農地利用率偏低，農業產出效益不高，農民流轉土地意愿較強烈。
（一）土地流轉概況
《農村土地經營權流轉管理辦法》自2021年3月1日起施行以來，針對農村耕地閑置及拋荒現象，泗水縣政府積極召開會議，研究制定配套辦法，出臺了鼓勵農村土地適度流轉擴大農業種植規模經營的意見，引導各鎮街推動農村土地流轉。到2021年底，全縣從事農業種植的9.5萬多戶農戶中，有1.91萬戶流轉出了其承包的土地，農戶土地流出率近20%，流轉土地近29.5萬畝，土地流轉率約42.8%，走在了山東省縣級前列。
（二）土地流轉特點
1.區域之間差異較大。目前，土地流轉面積增速較快的地區主要集中在可耕地較多、水源較充足的鎮街及農村外出務工較多的地方。如可耕地較多的苗館鎮，2021年新增土地流轉2.57萬畝；華村鎮庫區移民較多，外出務工農戶較少，2021年農地流轉面積僅增加5000余畝。
2.基層黨組織作用明顯。泗水縣星村鎮南陳家莊村黨支部領辦黃金梨專業合作社，合作社流轉村民農田400畝種植黃金梨，再發包給大戶經營，合作社幫助提供種植技術、統一選定品種、統一配給生產工具等資料，對外統一銷售農產品，實現年產值1000萬元、人均收入5000元。
3.多種流轉形式并存。農戶流轉土地的方式有互換，也有轉包、出租、入股等。其中，轉包和出租的面積約21萬畝，占比最高，占比約71.2%；互換的面積約3.25萬畝，占比約11%；以土地入股合作社、轉包以后再對外流轉的面積約5.25萬畝，占比約17.8%。
4.入股合作社成為新亮點。入股合作社是當前泗水縣農地流轉的新亮點，其特點是在尊重農戶意愿的前提下，農戶以承包地的經營權作價入股合作社，農戶既可以繼續經營自己的土地，也可以不再參與經營，每年根據所占股份參與分紅。近年來，泗水縣土地股份合作社發展較快，已成立113家土地股份合作社，涉及土地4萬余畝、農戶6000余戶。
二、泗水縣農村土地流轉存在的問題
1.農戶有戀土情結，社會保障不完善。一些在外打工、經商的農戶，雖已移居城市或在城市購買了房產，但對手中的土地懷有深深的依戀，更有甚者寧愿將地撂荒也不舍得流轉。同時，在外務工的農戶，雖然大部分擁有穩定的收入，但相當多的人沒有購買養老保險，將回村種地作為自己的退路，導致難以形成大規模的土地流轉。
2.流轉過程不規范，部門監管不細致。調查發現，土地流轉農戶與流入方大多沒有訂立專門的書面合同，而是達成口頭協議、君子協定。少部分農戶與流入方雖然簽訂了書面協議，但約定內容不具體，有的僅約定了流轉面積和流轉金額，對土地流轉時間、用益物權、被征收后的附作物補償、地邊附屬物等事項未做約定，有的約定與有關法律規定相沖突。雖然泗水縣農業農村局設有產權交易科和農村土地承包科，各鎮街也都有相關科室，且辦理農村土地承包和流轉事務不收費用，但農戶流轉土地時往往嫌麻煩，不愿意走產權交易平臺；同時，相關職能科室任務繁重，對土地流轉的監管不夠細致。
3.流轉意圖不純潔，使用土地越紅線。有的流入方借流轉土地名義從事工程、工廠、房屋開發等建設，改變土地用途。更有甚者打著流轉土地的幌子，從事采石、挖沙等違法開采礦產資源活動，破壞了土地原貌，由此引起的糾紛、信訪等事件不斷。
4.流轉制度不健全，農戶權益難保障。雖然政府已出臺了土地流轉相關法規政策，但還比較籠統，有的內容針對性、操作性不強。一個現實問題是，農村土地流轉糾紛解決起來比較困難，不僅表現在時間長、事情復雜上，還表現在雙方證據不足、訴求不明確的情況下，難以依據有關規定厘清問題責任方和受益方。另外，如何加強對土地流轉農戶權益的保護，也是一個亟待解決的問題。
三、促進泗水縣農村土地流轉的對策建議
1.規范流轉市場，促進有序流轉。針對土地流轉中存在的問題，政府要加強統一管理和指導。職能部門要出臺完善流轉程序，包括申請、合同審核、備案登記和糾紛調解等；加大土地流轉規范合同文本的宣傳力度，引導流轉雙方簽訂書面合同。鎮（街道）政府應建立農村土地流轉情況登記名冊，落實專人負責，明確權利責任，做好農村土地流轉資料的登記、整理、歸檔、查閱等工作。
2.出臺相關政策，激勵土地流轉。一是加大財政投入，制定詳細和操作性強的激勵措施，引導農村集體經濟組織、農民合作社、種糧能手等積極參與土地流轉。二是鼓勵土地多種經營，對流轉時間較長、具有一定規模的經營主體，同意其根據自然資源部門土地調查分類確定的土地類別，進行多種作物種植。三是出臺完善農民工就業保護制度，逐步弱化農村土地依附福利，對流轉土地農戶給予補償，對流轉時限較長的農戶，可參照失地農民的標準給予照顧。
3.發展中介組織，提高服務能力。在縣級層面依托農業農村部門設立服務中心；在鎮（街道）依托農業綜合服務中心站設立工作站，負責信息收集、資料審核、合同簽訂、合同鑒證和資料傳導等工作；在村（居）設立信息員，由村報賬員兼任，負責農村產權流轉交易標的物核實和信息收集上報等；在各村成立調解糾紛委員會或調解組，化解農村土地流轉糾紛。
4.落實產權改革，穩定流轉預期。站在轉變農業發展方式、優化農業生產力的高度，深入推進農村土地“三權分置”改革，在更大范圍內優化農村土地資源配置，讓土地流轉雙方可以在制度層面做出合理預判，提高土地流轉效率，促進流入方積極經營，進而穩定農戶土地流轉收入。
（作者單位：孫兆海，山東省泗水縣紀委監委；蘇令瑩，山東省泗水縣農業農村局）
來源：《中國農民合作社》期刊2022年第7期
