匿名網友 |發布于 2020-06-08 09:55:49
中國實行土地制度改革主要經歷兩輪高潮。一輪出現在上世紀50年代初期，是以農村土地權dao屬改革和城市土地收歸國有的改革為主要內容，其手段是進行土地的沒收、征收和分配；二輪出現在上世紀70年代末期，以農村土地聯產責任制和城市征收合資企業土地使用費為主要內容，其手段是土地使用權的下放和有償使用。
一、改革開放以前的土地制度演變
新中國成立以后的第一部憲法規定“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地?！毙纬闪伺f的國有土地使用制度的主要特征，一是行政劃撥，二是土地無償使用，三是無限期使用，四是不準轉讓。其實質就是土地資源的計劃配置制度，屬于計劃經濟體制。
這種土地使用制度在當時的歷史條件下曾經發揮過積極的作用，但隨著農村人民公社的建立和城市經濟和人口規模的擴大，這種土地制度的弊病日益顯現。主要問題是不利于土地資源的合理配置和高效使用，大量的土地資源出現浪費和資產價值的流失；另一方面大量的單位又無法獲得土地資源，對城市的經濟社會發展、功能分布和合理布局形成體制障礙；企業成本失準，難以準確衡量經濟效益；城市的房地產業無法進入良性循環，連簡單再生產也無法維持。
二、改革開放以后的土地制度演變
改革開放后對土地使用制度的改革，主要是在不改變國家對土地的所用權的前提下，變無償使用為有償使用，變無限期使用為有限期使用，變無流動使用為流動使用，沿著土地市場化的道路摸索前進。
1.開始向中外合資經營企業收取土地使用費
2.對城市經營性土地實行使用權有償轉讓
3.修改憲法，頒布《土地管理法》等法律法規
4.規范土地市場，強化宏觀調控
5.推行土地轉讓招拍掛
三、改革開放以后農村集體所有土地使用制度的演變
1978年以后，農地制度改革是以聯產計酬等多種責任制形態為土地制度變遷的始點，采用漸進、局部均衡、多樣化發展的制度變遷方式，直至確立家庭承包經營的農地基本經營制度。
農地使用制度有著明顯的階段性變遷特征。第一階段從1978年到1983年，人民公社時期的土地集體所有、集體經營開始逐步解體，在經歷了不聯產責任制——聯產責任制——包產到組——包產到戶——包干到戶的制度變遷后，最后確立了土地的集體所有、農戶家庭經營的基本形態。第二階段從1984年到1993年，制度變遷的主要內容是將土地承包期限明確延長至15年不變。第三階段始于1994年，這一階段制度變遷至今仍在持續中，制度變遷的政策除了強調土地承包期實行30年不變外，主要是強化和穩定農戶家庭對土地經營擁有權利的完整性。
現階段中國農地制度變遷的核心，是土地使用權歸屬和界定問題，而使用權問題的核心，是樹立農戶對土地使用的預期信念和土地資源合理配置問題。近三十年的農地制度變遷，從政策調整角度觀察，政府一方面強調農戶承包經營土地的長期穩定，一方面鼓勵土地作用制度的不斷創新。相對單一的農地集體所有的制度安排，客觀上存在的區域經濟差異和土地經營存在的比較優勢不同，促使了農地使用制度的多種形態產生。
1.“兩田制”
所謂“兩田制”，是將農戶承包的土地區分為口糧田和責任田的一種土地承包方式。由于農地既要為農戶提供收入和就業功能，又要為社區成員提供穩定的預期和生活保障功能，家庭承包制一直面臨平均地權與隨人口增減派生的重新調整土地的壓力?！皟商镏啤痹谝欢ǔ潭壬蠞M足了這些要求，并表現出相對廣泛的適應性，以至于此種制度安排，一度成為發生面最廣的土地使用制度形態。
從本質上講，“兩田制”的制度安排，其“口糧田”的設計滿足了農民穩定占有土地的心理；而“責任田”的設計，則滿足了政府和集體的利益，從而減少了在均田制度下的不確定性和多余的交易費用。
2.規模經營
所謂規模經營的制度安排，是指把集體所有的土地，采取農戶經營、大戶經營或集體經營的方式，形成相對較大的土地經營規模。歸納一下農地規模經營制度安排的內涵和外延，大約有三種不同的類型：其一是以北京順義為代表的，建立在集體農場基礎之上的規模經營；其二是以江蘇蘇南和廣東南海等地為代表的，建立在家庭農場基礎之上的規模經營；其三是發生于東部沿海發達地區的“反租倒包”土地使用權流轉形式。
這些制度安排在初期都暴露了一些問題：一是維系規模經營的基礎是集體補貼，使規模經營實施的制度成本太大；其二是實行集體經營的農場內部，依然存在監督費用和分配不公的問題；其三是社區成員享有均等的土地使用權與土地集中過程中發生的利益調整沖突難以協調。約束條件過多，制度運作成本太高，使土地規模經營難以有效生成維持農業，尤其是糧食生產自我運轉的能力，這可能是規模經營最為明顯的制度缺陷之一。
3.“四荒”使用權拍賣
所謂“四荒”使用權拍賣的基本制度內涵是：“四荒”的所有權權屬不變，拍賣其使用權，誰購買、誰治理、誰受益，使用期限一般可達50－100年，同時，使用權可轉讓、入股、出租、抵押。從本質上講，“四荒”使用權拍賣是家庭承包制的繼續和發展。在不觸動所有權屬的前提下，將“四荒”使用權拍賣給農民長期使用，農民感到利益直接，從而真正獲得了長期擁有“四荒”使用權的穩定感和權屬感，因而舍得投勞、投資，花大力氣進行治理。
這種以使用權拍賣為特征的制度創新，一度成為與經濟發達地區實施規模經營并行的在全國分布最廣、影響最大的典型制度創新類型。各地創造了多種購荒形式，一是獨戶購買，綜合開發。這是“四荒”拍賣的主要形式。二是聯合購買、聯合治理。由區域內農戶自愿組合，形成聯勞、聯技術、聯產的利益共同體，購荒規模一般為30-70公頃。三是集體治理，分戶購買。這種形式主要采取集體籌措資金，或組織勞動力對面積較大，單門獨戶難以治理的“四荒”。四是企事業單位購買。這主要發生于一些“四荒”面積大，治理難度高，所需資金、勞動力、技術投入較多的地方。
4.股份合作制
土地股份合作制產生于上世紀80年代中后期的廣東珠江三角洲，爾后在山東、江蘇、浙江等沿海發達地區有所擴展。但迄今為止，作為一種制度形態，農地股份合作制輻射的區域范圍和推進速度非常有限。
比較典型的股份合作制是將土地折股分配給農民個體擁有，社區實行土地的統一規劃和統一開發利用。土地股份合作制制度安排的基本作法：一是土地折股。采取兩種方式：其一是將土地作價折股，即按征地價，或者按照不同土地的年純收入計算以及按各種綜合因素折算，使土地實行貨幣化。二是設置股權。基本股權結構為集體股和個人股。集體股由原社區集體資產折價入股形成；個人股指由社員個人持有的股份。三是產權界定。土地的使用權全部收歸社區集體經濟組織，對農地采取家庭或專業隊投包（招標）承包和適度規模經營。四是分配方式。股份合作制采取按勞分配與按股分配相結合的方式。
四、中國土地制度發展的未來趨勢
1.國家加強對土地的宏觀管理和調控
近些年來國家對土地的宏觀管理和調控主要表現在嚴格控制土地計劃指標，包括農轉非計劃、耕地占補平衡計劃、經營性用地計劃、經濟適用房供地計劃等；國家強化對地方政府的土地監管體制，在國土資源部設立國家土地總督察辦公室，在全國各地設立九個土地督察局；國家嚴肅執行對違法占地、批地不建、濫用非農建設用地、濫設經濟開發區和囤積土地等現象展開清理整頓。從中不難看出在未來的時期里國家調控的首要目標是控制全國土地供應總量，實現節約、集約和高效用地。同時國家在建設項目立項過程中，強化審核土地和控制使用土地。面對不斷上漲的房產價格要求，土地供給結構和住房供應結構作相適應的調整。
2.各地實施土地儲備制度
一段時間里大陸土地轉讓大多是毛地轉讓而非凈地轉讓，這是由于市場對土地的需求旺盛和政府缺少土地前期開發費用所致。目前大陸各地的土地收購儲備制度和機構相繼建立，各地政府動用資金設立專門機構進行土地的前期開發和儲備，實行凈地招拍掛轉讓，其目的是調節土地供需總量和結構，平抑市場價格。即在市場低迷時，購進部分土地，增加土地儲備總量；在市場上揚時，釋放儲備土地，擴大土地供給。從發展看政府今后將根據城市總體規劃、經濟發展需要及土地供應計劃，對經營性土地的供應數量、結構、布局、價格、時間等進行有效控制，力爭做到定性、定量、定位、定時供應土地，達到城市土地利用的最優化。中國未來的土地收購儲備制度將會大范圍推廣。
3.積極推進國有土地租賃制度
目前中國實行土地批租轉讓的土地約占可利用土地總量的20%左右，大量的存量土地依然是無償使用。雖然一些原來的劃撥土地在改變使用用途的時候，在變性為經營性用地的時候，國家采取補地價的方式收取一定量的土地價值收益，但總體上大量原先劃撥土地的土地價值還是流失甚多。國家計劃由點到面逐步推行國有土地租賃方案并逐步使之制度化，讓更大量的存量國有土地逐步實現其土地資產的價值。在通過試點以后逐步實現國有土地全面的有償使用，進一步擴大國有土地有償使用的覆蓋面。
4.進一步健全土地市場體系
中國土地市場體系的完善主要存在三方面的工作。首先是構建土地市場經營主體。設想建立國有土地資產經營公司、國有土地儲備開發公司和土地使用權交易中心等三個層次的市場主體，按照市場化的原則運用市場機制實行營運，從而規范土地市場規則，提高土地利用效率；其次是拓展和規范土地使用權二、三級市場。目前的狀況是土地一級市場發展快，土地二、三級市場規模小，問題多。今后要加快盤活存量土地，允許閑置土地使用權再流動和再轉讓，發揮使用效益，規范二三級市場的收益分配，使再轉讓是增值收益的主要部分進入國家財力；最后是建立土地價格體系。在城市土地分級的基礎上，確定區域基準地價，建立科學的土地使用權價格評估制度，公平公正地核定不同時期的土地市場價格。改進土地使用權招投標制度，形成合理、穩定的土地價格。zawsz
