匿名網友 |發布于 2020-06-08 09:54:04
縱觀建國五十多年我國農村土地制度的變遷，大致經歷了從土地改革、人民公社體制、家庭聯產承包責任制及農地流轉的出現等幾個階段。 農村土地制度1、所有權主體虛位。 我國《憲法》和《土地管理法》都明確規定了農村土地歸農民集體所有，但是該規定實質上是模糊的，“農民集體”的含義并不明確。根據我國《村民委員會組織法》的規定，無論是村民小組還是村委會都不可能成為農村集體土地的所有者。這樣就造成了農地所有權主體的虛位。實踐中，村民小組、村委會、鄉政府，甚至一些集體經濟組織都成為集體土地的實際支配者，行使著所有人的權利。由此導致現實中的嚴重后果是，村干部和鄉干部成了農村集體土地的實際支配者和最大受益者，集體土地所有權實際已被虛化，鄉村干部“尋租”成為一種較為突出的現象。2、所有權效力的相對性和權利內容的不完全性。與國家土地所有權相比，集體土地所有權在法律上受到相對保護。 [4] 從我國現行法律規定及其運作來看，農民集體土地所有權是一種受到嚴格限制的所有權。國家對其用途、流轉、處置進行嚴格地管制。對照所有權的權能構成，農民集體土地所有權的權能則表現殘缺不全。我國農村土地的法律所有權(即名義所有權)與實際所有權完全不一致。我國農村土地的所有權的真正主體是國家(中央政府)，各級政府只是這個所有權主體的代理人，鄉、村、組集體是國家所有權的基層代理人。這些規定違背了所有權平等的要求。3、農地承包合同性質不明。在理論界，農地承包合同的性質有行政合同說和民事合同說兩種觀點。行政合同說認為，農業聯產承包責任制的建立，使農民通過與政府簽訂行政合同獲得土地使用權，以行政合同代替了計劃體制下的行政命令或指令性計劃，國家在農業領域管理方式上行政合同占據了主導地位。 [5] 而民事合同說認為，農地承包合同如同企業承包經營合同一樣是平等主體間簽訂的雙務、有償、諾成合同。 [6]理論上的爭議在立法上也得到了相關的支持。由于行政與民事關系不分，承包合同已不限于發包人與承包人的民事權利義務，失去了本來的含義，成為地方政府和鄉村干部對農民進行全方位治理的手段。4、農地承包經營權性質不清。目前我國學術界的爭論主要集中在物權說 [7] 與債權說 [8] 之間，除上述兩種觀點外，還包括勞動關系說、物權兼債權說、債權兼物權說、(復合)所有權說、田面權說(所有權為田底權)、附加土地所有權說、社會保障說等。5、土地流轉制度存在缺陷。雖然我國《農村土地承包法》第32條規定了承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等方式流轉，但我國農村并未形成合理有效的土地流轉機制，如流轉客體有限，流轉性質不明確，流轉種類的不科學性和流轉程序的不規范性。流轉障礙主要在于：一是將農業承包合同定位于債權合同，因而土地承包經營權人轉包土地或轉讓土地承包經營權需經發包人同意;二是依我國《擔保法》第37條之規定，耕地、自留地等集體所有的土地使用權原則上不可抵押。不可抵押限制了農地流轉。 [9] 對此，有學者提出了質疑：“這一規定未必合適，農地使用權都可以轉讓，為何就不能設定抵押權呢?” [10] 由此導致的結果是生產力無法重新配置，農業經濟結構的調整處于要么重新調整土地承包關系，要么放棄規模經營的尷尬局面，土地的資源配置效率低下。 土地問題我國農村土地制度陷入困境，其原因有以下幾個方面。1、立法失范。我國《憲法》、《土地管理法》、《農業法》、《村民委員會組織法》涉及農民集體土地所有權的相關規定表現出含糊不清、相互矛盾或嚴重背離社會現實等問題。例如，對農村土地僅規定歸農民集體所有，但對“農民集體”的含義、表現形態未做明確界定，并將“農民集體”與農村、農業經濟組織混用。《土地管理法》中規定村民小組具有經營土地的權利，而在我國《村民委員會組織法》中，村民小組卻隸屬于村委會，無獨立地位，其對土地的經營管理權也就當然地收歸村委會了。村民委員會并不是集體土地所有權主體，它只是村集體事務的實際操作者，我們應該把村民委員會與農民集體本身相區別。一方面，從村民委員會性質來看，我國法律規定村民委員會是基層群眾性自治組織。另一方面，我國《村民委員會組織法》和《土地管理法》規定村民委員會管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，可見，法律并沒有賦予村民委員會以土地所有權，村民委員會只是土地的經營管理者，并非土地所有者。盡管我國《農村土地承包法》的立法說明具體規定體現了承包經營權的物權化，然而農民的承包經營權的內容卻由發包方和承包方約定，并未法定化。另外，根據該法第56條規定，當事人一方違反合同義務，應承擔違約責任。由此，農民的承包經營權難以得到物權法的保護。2、行政介入。農民集體土地所有權矛盾的核心問題是政府在利益驅動下的政治操縱和強勢介入。在計劃經濟時代，國家計劃決定生產什么，生產多少和如何分配，土地的控制權事實上不在所有者，而在國家手中。在實行農村家庭承包經營制后，國家基于其利益的需要，仍未放松對農村集體土地的控制，只是變換了方式，通過政策和法律對農民集體土地所有權進行實際控制。土地所有權主體的虛位，使國家對農村集體土地的支配更加暢通無阻。現實中，圈地和拆遷問題不斷，一些政府或部門濫用行政權征用土地，損害了農民利益，導致了一些社會問題的產生。3、理論缺失。根據我國《憲法》和《村民委員會組織法》的規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。然而《土地管理法》卻規定了村民委員會的“經營”職能，這與根本法相沖突。村民委員會即不是行政組織也不是民事組織，不享有民事權利能力和行為能力，不是民法上的“第三主體”，然而《農村土地承包法》卻規定了它的民事責任，該組織的民事責任基礎是什么?最典型的是無財產基礎，這一問題頗值探討。另有不足的是，該法僅規定了村民委員會的民事責任，卻未涉及村干部的責任，因為在實踐中村民委員會侵犯農民利益實際上表現為村干部在缺乏應有的監督情況下濫用“職權”。
