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新中國的土地產(chǎn)權改革，是分別在城市和農(nóng)村兩個系統(tǒng)的內zhi部進行的。這既是城市和農(nóng)村兩個系統(tǒng)在不同經(jīng)濟發(fā)展階段的要求不同導致的，也是受到了城鄉(xiāng)“二元格局”、法律法規(guī)、行政體系等客觀因素的影響造成的。

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權及其流轉制度變遷的過程

新中國農(nóng)村土地產(chǎn)權的變遷過程主要分為四個階段。即，土地改革的產(chǎn)權私有化階段(1952年前)、互助合作和人民公社下的產(chǎn)權公有化階段(1953～1978年)、集體所有權和農(nóng)戶承包權分離的階段(1978～2003年)、農(nóng)地承包權可依法流轉的階段(2003年至今)。新中國農(nóng)村土地產(chǎn)權的變化，其較高的頻率有悖于理論上對產(chǎn)權穩(wěn)定的預期，但是，體現(xiàn)出來的績效又否定了對其的質疑。四個層次的分析框架可以有利于把握其中的本質。

第一階段的土地改革，是從第二層次政體制度的變化開始的，而第一層次的社會基礎也促進了土地產(chǎn)權的改革。首先，新中國社會主義經(jīng)濟社會體制和共產(chǎn)黨領導的人民民主專政的政體結構的建立，勢必要求沒收資本家和地主的土地產(chǎn)權，并分配給農(nóng)民。這種在第二層次上政體制度的變化，順理成章地實現(xiàn)了產(chǎn)權的轉移。同時，第一層次的“耕者有其田”和“平均主義”的思想(錢忠好，1999)，既為產(chǎn)權的大規(guī)模轉移奠定了社會基礎，保障了土地改革能夠得到廣大民眾的支持，也解釋了為什么最初的土地改革需要進行平均分配。

然而，由于個人擁有的生產(chǎn)資料、經(jīng)營能力和知識經(jīng)驗不一樣，出現(xiàn)了貧富的兩極分化(即第四層次的變化)。為了解決這種生產(chǎn)的低效率，互助合作的治理結構出現(xiàn)了(即第三層次制度的變化)。在經(jīng)歷了1953～1957年的“初級社”和“高級社”之后，1958年“人民公社”制度正式形成。這種治理結構的改變，導致了農(nóng)村土地產(chǎn)權經(jīng)歷了從私有到公有的變化(即，第二層次制度的變化)。人民公社制度從根本上廢除了農(nóng)民的土地所有制，實行了農(nóng)地集體所有、集體經(jīng)營的制度。而且，農(nóng)地的所有權流轉，成為農(nóng)地流轉的唯一形式。這個階段，農(nóng)民并沒有因為失去產(chǎn)權而出現(xiàn)大規(guī)模的抗議，這又是因為第一層次的社會基礎起到了保障的作用。

東方傳統(tǒng)中社會民眾對中央權力的依賴性、認同感，大大節(jié)約了第二層次制度變遷的成本(錢忠好，1999)。中國長期以來形成的中央集權意識，比如，原始社會的氏族制度、奴隸社會的宗族制度、封建社會的君主制度、乃至辛亥革命后中華民國的政治體制，都為民眾對中央集權的依賴感和認同感奠定了歷史傳統(tǒng)的基礎。1958年后的人民公社，也是在中央集權的形式下，平穩(wěn)地將土地產(chǎn)權從私有轉變?yōu)榱斯小?br />
可是，集體產(chǎn)權由于激勵機制弱、監(jiān)督成本高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率又逐漸低下(即第四層次的影響)。這孕育了1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制(即第三層次的制度變化)。經(jīng)過幾年的發(fā)展最終成為國家的正式制度，形成了所有權與承包經(jīng)營權的分離(即第二層次的制度變化)。可是為什么農(nóng)地產(chǎn)權的改革選擇集體所有和家庭承包相結合的產(chǎn)權結構，這還是與第一層次的社會基礎有關系。

所有權和使用權的分離，維護了集體所有的特征，避免了所有權與國家政體上的沖突。另外，以家庭為單位，符合中國傳統(tǒng)的血緣觀念。中國自秦漢以來，家庭就一直是社會經(jīng)濟結構的基本單元，也是政治組織的基礎。家庭構成了一個由內向外、由親及疏、由近及遠、由小到大的家庭和家庭網(wǎng)絡(錢忠好，1999)。所以，以家庭為單位的承包經(jīng)營權制度，在一定程度上滿足了家庭的意識形態(tài)，這樣大大減少了制度安排的成本，節(jié)約了農(nóng)戶與政府之間達成合約的交易費用。而且，以家庭為單位，反過來在實際生產(chǎn)過程中能夠很好地解決“生產(chǎn)隊”體制下對勞動投入監(jiān)督困難、“按勞分配”的困難等問題(即第二層次對第三層次的影響)，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率(即第二、第三層次對第四層次的影響)。這是因為在家庭生產(chǎn)中，不僅生產(chǎn)規(guī)模適宜，更重要的是解決了一般集體行動中的卸責、偷懶、監(jiān)督、懲罰、利益分配等理論難題。為家庭盡責盡力、犧牲一切的倫理意識，保障了家庭承包的產(chǎn)權的實際效率(即第一層次對第三層次和第四層次的影響)。

隨著社會經(jīng)濟格局的變化，家庭承包產(chǎn)權的流轉需求受到了農(nóng)村勞動力的非農(nóng)轉移和農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)的刺激(即第四層次上的改變引起了第三層次制度改變的需要)。2003年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和2007年《中華人民共和國物權法》在正式制度層次雖然規(guī)范了農(nóng)地流轉的行為(即第二層次的制度變化)。可是這種流轉受到了在用途、區(qū)域范圍、二次合約等諸多的限制，更重要的是現(xiàn)階段不存在農(nóng)地的市場價格體系，這與現(xiàn)階段實現(xiàn)農(nóng)地轉讓由市場配置的目的相差甚遠(即第二層次限制了第三層次，第三層次限制了第四層次)。所以，隨著黨的十七屆三中全會的召開，全覆蓋式的農(nóng)村土地定級估價與土地流轉工作的推進，業(yè)已成為當前農(nóng)村土地管理的基礎工作之一(即第二層次對第三層次制度改進的要求)。

(二)城市土地產(chǎn)權及其流轉制度變遷的過程

新中國城市土地產(chǎn)權的變遷過程也主要分為四個階段。即，建國初期的國有土地有償使用階段(1954年前)、行政劃撥的國有土地無償使用階段(1955～1987年)、現(xiàn)行國有土地有償使用形成階段(1988～2006年)、現(xiàn)行國有土地有償使用確立階段(2006年至今)。新中國城市土地產(chǎn)權的變化，雖在階段性特征上與農(nóng)村土地產(chǎn)權變化有相似之處，但其變遷的內容和時序是不同的。通過四個層次的分析框架也有利于把握其中的邏輯。

第一階段的土地有償使用，指無論是全民所有制單位還是集體所有制單位，只要使用城市國有土地，都必須向國家繳納租金和有關稅費。這一時期，從制度上并未否定城市土地具有價值、可以收益的商品屬性，是因為在新中國建立之初，在政體、社會經(jīng)濟體制還未健全的情況下，對以前土地產(chǎn)權安排的延續(xù)性或依賴性(即第二層次本身的影響)。同時，因為此時農(nóng)村也繼續(xù)延續(xù)私有產(chǎn)權制度，所以對國有土地實行有償使用制度也符合整個經(jīng)濟系統(tǒng)的價值體系(第三、第四層次因素的影響)。

1954年后，我國建立了高度統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制，城市土地也完全通過政府無償劃撥來滿足使用者的需求(第二層次影響第三、第四層次)。無償劃撥的形式，實質上否定了所有權和使用權在經(jīng)濟上的價值，使用權的自由流轉也被禁止了。這主要是受到社會主義建設初期的社會基礎的影響，包括馬克思的勞動價值論引起的對商品價值的判斷、共產(chǎn)主義中的共有和按需分配的觀念等，所有這些第一層次上的因素決定了第二層次制度的建立。

改革開放以后，國家為了適應市場體制轉變的要求，為了吸引外資和增加外資的安全感，在不違背社會主義全民公有原則的基礎上，實行了城市土地使用權與所有權分離的產(chǎn)權制度。同時，允許使用權根據(jù)法律規(guī)定和市場規(guī)律進行轉讓(即第四、第三層次造成第二層次的改變)。但此階段(1988～2006年)，受長期形成的土地無償使用的習慣的影響(第一層次的影響)，使得政府在實際操作過程中更多還是采用行政色彩更濃的協(xié)議出讓的方式，土地出讓的價格往往受到很多非市場因素的影響。城市土地使用權的價值并沒有在市場上表現(xiàn)出來(即第一層次逐步影響第二、第三、第四層次)。

直到2006年9月5日國務院頒布《關于加強土地調控有關問題的通知》，城市所有經(jīng)營性和生產(chǎn)性用地都必須采用“招拍掛”等符合市場配置原則的競爭性出讓方式，才基本上消除了無償使用對市場配置的影響(政府機關等公益性事業(yè)用地除外)。這是政府在面對土地調控中出現(xiàn)的建設用地總量增長過快，低成本工業(yè)用地過度擴張，違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止等現(xiàn)象采取的措施(本質上是第四層次影響第三層次造成的)。同時，在第三層次上的變化有利于土地市場機制的健全，對第二層次上的市場經(jīng)濟轉型也有幫助(即第三層次反饋并促進了第二層次的改革)。

(三)城市和農(nóng)村的對比與產(chǎn)權和流轉制度改革的啟示

可以看出，農(nóng)村和城市兩個系統(tǒng)內部改革過程的邏輯，能夠通過四個層次的分析框架來把握。除了相似之處，兩個系統(tǒng)各自變遷的不同之處，比如時序和內容的不同，可以為產(chǎn)權及流轉制度的進一步改革提供參考。

1.土地產(chǎn)權變遷的相互借鑒

相對于城市土地產(chǎn)權變遷的頻率，農(nóng)村土地產(chǎn)權的頻率更高。這是因為新中國是以解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、滿足糧食自給自足為首要目標，農(nóng)村系統(tǒng)中土地產(chǎn)權變化的頻率受到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高要求的(第四層次)強烈沖擊。這在城市系統(tǒng)并不是那么明顯，直到改革開放以后受到經(jīng)濟轉型、引進外資和保障投資安全等壓力的作用下(也是第四層次)，城市土地的產(chǎn)權才開始發(fā)生變化。而此時，農(nóng)村土地的集體所有和家庭承包相分離的產(chǎn)權結構特征，為城市國有土地所有權與使用權的改革提供了有價值的參考。城市土地產(chǎn)權和相應的市場配置機制很順利地就建立起來了。

在城市中并沒有按照家庭為單位來分配土地使用權，而是被以個人為單位代替了(即第二層次本身內部之間的影響)。這一方面不是否定了家庭的傳統(tǒng)觀念(第一層次)，而是因為城市土地的價值體現(xiàn)不需要農(nóng)地價值那樣經(jīng)過更多的勞動力投入才能實現(xiàn)，因此不存在監(jiān)督成本和使用成本。而且，以個人為單位還有利于產(chǎn)權的確權、流轉等。所以，個人相對于家庭，更合適成為城市土地產(chǎn)權的最小單位(第三層次和第四層次)。

相對應的，已經(jīng)發(fā)展相對健全的城市國有土地產(chǎn)權及其配套體系，可以為農(nóng)村土地產(chǎn)權進一步改革提供參考。雖然，農(nóng)村土地的集體所有權、家庭承包權與城市國有土地產(chǎn)權一樣受到法律的保護，但前兩者在因公共利益而被侵占時，受到的損失往往更大，在沖突過程中產(chǎn)權主體不明晰的缺陷更為明顯。為什么會出現(xiàn)這種情況?主要還是因為農(nóng)村土地缺少像城市土地那樣的具體的土地登記制度、完善的地籍管理體系以及獨立的法律保障體系。沒有細化到農(nóng)戶的土地登記制度(現(xiàn)階段農(nóng)村土地登記僅停留在行政村級別)(Ho，2005)，不利于產(chǎn)權的明確、流通和保護。缺少地籍管理體系，不利于土地行政、流轉等的管理。沒有獨立于政府的處理土地征用沖突的司法體系(實際征用過程中出現(xiàn)沖突，都是由批準征用的政府進行調解)，減弱了法律法規(guī)對產(chǎn)權的保障效果。這些都是第二層次要素的影響。

所以，現(xiàn)階段農(nóng)地產(chǎn)權改革過程中，對農(nóng)村土地產(chǎn)權的登記制度、地籍管理體系和法律保障體系是迫切需要解決的問題。

2.城市土地轉讓對農(nóng)村土地流轉的借鑒

對于流轉，城市土地市場卻是走在了農(nóng)村土地市場的前面。在20世紀80年代末期，因為市場經(jīng)濟轉型和外資的要求，城市土地有償使用和市場機制建立起來(即第四層次對第三層次的要求)。而農(nóng)地還是在近幾年受到勞動力轉移(進城或從事非農(nóng)勞動)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化等影響后，才表現(xiàn)出流轉的迫切要求(也是第四層次影響第三層次)。雖然現(xiàn)階段農(nóng)地也存在一定程度的流轉，但受到了在用途、地域范圍、初始合約等諸多的限制，更重要的是現(xiàn)階段不存在農(nóng)地的市場價格體系，這與實現(xiàn)農(nóng)地轉讓由市場配置的目標相差甚遠(即第二層次限制了第三層次，第三層次限制了第四層次)。城市土地市場的建立和發(fā)展，能夠為農(nóng)村土地流轉制度的建立提供有價值的借鑒。

經(jīng)過20年左右(1989～2009年)的發(fā)展，城市國有土地市場體系已經(jīng)逐步建立并完善起來。隨著工業(yè)用地等所有經(jīng)營性用地必須采用競爭性手段出讓以來，城市內部基本實現(xiàn)了通過市場配置土地資源的局面。處于第四層次上的城市內部經(jīng)濟活動對城市土地流轉的需要，以及第二層次上經(jīng)濟體制轉型和土地登記、地籍、法律等方面的保障，使得城市土地市場機制順應而生并運行良好。城市國有土地市場的一、二級市場、基準地價體系、價格評估體系、土地登記體系、司法體系等，為城市國有土地使用權轉讓提供了必備的條件。

所以，對于現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉制度的改革，除了第二層次上對流轉范圍、用途和其他約束相應明確和放松外，對農(nóng)地的定級問題(第三、第四層次的內容)、價格評估體系(第四層次的內容)、農(nóng)地承包權登記體系(第二、第三層次的內容)、獨立于政府的司法保障體系(第二層次的內容)都應該進行相應的改革。這些都是建立和完善農(nóng)村土地流轉市場的必要因素。另外，由于農(nóng)地長期以來受到第一層次的影響，如何改變農(nóng)民對農(nóng)地在就業(yè)、生存、醫(yī)療等方面功能的依賴，是促進農(nóng)地價值完善、減少土地流轉事后沖突的關鍵。這可以通過改變農(nóng)民和市民在醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保險上待遇的差別，降低第一層次因素對流轉的影響。