國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。繼珠三角、長三角地區近年來城市更新工作的推進，2021年北京、重慶等地也相繼開展了城市更新行動，推動城市建設發展由增量開發向城市更新轉變。當前國內的城市更新多是涉及土地的再開發再利用，且土地類型多為存量建設用地。
一、存量土地利用政策的內在特征
（一）存量土地開發利用的主體具有多元性
國家出臺的政策中，明確鼓勵原土地產權人自行開發、合作開發存量土地。只有在原土地產權人無意愿自主開發和合作開發的條件下，才可以向政府申請收回土地，納入儲備。即在存量土地開發利用的順序上，國家政策將原土地產權人自行開發土地放在第一位，合作開發土地放在第二位，政府收回土地再供應放在最后一位，以鼓勵產權主體、市場主體和社會資本開發利用存量土地資源。
（二）存量土地開發利用的方式具有靈活性
國家出臺的政策明確提出，存量土地開發利用涉及土地改變用途、轉讓的，只要原有的土地使用合同沒有明確約定、地方政策沒有明確規定必須收回土地重新招標拍賣掛牌出讓，就可以采取補辦協議出讓手續的方式進行再開發利用。
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國家出臺的政策明確，原依法取得的工業用地改造開發后，提高廠房容積率但不改變用途的，停車場增加容積率的，免收地價款；利用現有工業用地興辦先進制造業、生產性及高科技服務業、創業創新平臺等國家支持的新產業、新業態建設項目的，可繼續按原用途、原產權形態使用，不按新用途收取地價款。這些減免土地收益的實質，是國家與用地者共享土地規劃調整所產生的增值收益部分。存量土地開發利用中增值收益分配的共享性進一步降低了更新改造成本，加快項目實施。
二、城市更新中土地利用的突出問題
（一）規劃方向需要調整和定位
城市更新是以空間資源重新配置為基礎的存量規劃，具有產權和利益復雜的特點。城市更新規劃是促進建成區功能優化調整的存量規劃，需要探索政府、社會和市場主體共同參與、兼顧各方利益、上下互動的協商式開放式。規劃對象轉向存量用地及空間后，存在規劃“從上至下”的剛性與“從下至上”的彈性的相融問題以及存量規劃的實施問題，這需要規劃部門在職能定位、管理重點、制度設計等方面進行統籌謀劃。
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城市更新改造過程中，大多是將城市中心、核心區的工業、倉儲、批發市場、居住區調整為公共文化設施、公共服務設施。反映到土地利用方向上，就是將土地價值較大的倉儲物流設施、商服、住宅等經營性用地調整為收益較小或非營利性的公共設施、公益事業用地。這種土地利用價值的逆向調整，限制了城市更新通過改變土地用途彌補成本的可能性，加大了其經濟成本。此外，部分城市中心區、核心區嚴控建筑高度，地上空間調整也受限制。由于土地利用方向和地上空間的雙重限制，城市更新項目推進較難。
（三）城市更新涉及資金量大、周期長
城市更新基本以老城區為主，區域內人口密度集中、歷史文化設施較多，是城市功能疏解的重中之重，也是更新改造的重點區域。老城改造區域存在大量居住用地，且產權經濟關系復雜，城市更新將涉及資金量大、騰退周期長、改造難度大等問題。
三、健全城市更新土地開發利用的配套政策
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在城市更新的規劃實施中，應注重規劃兼容、復合利用。存量土地開發應劃定實施單元，盡可能避免單宗開發，倡導實施單元最小化改造模式，鼓勵多主體參與。
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加強對城市更新的財政投入，合理確定市、區兩級政府資金負擔比例，落實稅費優惠政策。鼓勵利用國家政策性資金，統籌用于城市更新。探索將土地出讓收入的一定比例用于存量土地開發項目，設立城市更新專項基金，發行地方政府專項債券，為城市更新籌集資金。
總結
通過了解存量土地利用政策的內在特征，明確城市更新中土地利用存在的突出問題，協調可持續發展過程中的各方面關系，才能解決和處理工作中存在的問題和不足，助力優化配置城市國土空間資源，緩解用地供需矛盾。
